日本如何解决铁路“灰犀牛”

(文章来源:网络整理 作者: 采集侠 发布时间:2019-04-17)

  【财新网】(专栏作家 萧西之水)1987年4月1日,日本铁路实行“分割民营化”,原日本国有铁道公社(日本国铁)改组为7个以“JR”(Japan Railway,即“日本铁路”的缩写)开头的铁路公司。

  之所以走向拆解之路,是因为日本国铁的市场份额持续下降,经营亏损愈加严重。1950年,日本国铁客货运输周转量占全社会市场份额分别为58.9%与49.4%,但到1985年下降至38.5%与4.9%,客运因为新干线的开通而维持缓慢下跌态势,货运则呈断崖式下跌。

  随着1964年第一条新干线全线通车,日本国铁背上了沉重的债务负担,从1971年开始日本国铁陷入息税前收益赤字,意即营业收入无法填补营业成本,在日本国铁拆解之前的1986年,总负债已累积至37.1万亿日元。债务负担让日本国铁员工失去了经营积极性,促使经营业绩与服务质量进一步恶化,这也是日本政府下决心改革日本国铁的关键原因。

公共企业:日本国有铁道公司的内在矛盾

  二战结束之前,日本铁路完全由国家机关运营,先后从属于铁道院(1908-1920)、铁道省(1920-1943)、运输递信省铁道总局(1943-1945)等部门管辖。战后在驻日美军的改造下,1949年7月,日本铁路实行“政企分开”,企业职能划给了新成立的日本国铁。

  针对日本国铁的性质,驻日美军引入英语“public corporation”的概念而定位为“公共企业体”,即承担了公共职能的特殊法人。1949年“日本国铁法”第一条规定:“国家以国有铁道业务特别会计准则经营铁道及相关业务,通过高效运营发展铁道业务,达到增进公共福祉的目的,因此设立日本国有铁道。”

  “日本国铁法”虽然提到“公共性”概念,但对于“公共性”三个字却界定模糊,这就让国铁经常要为国会与政府“兜底”,每当政府需要稳定局面就会禁止国铁运价上涨。人事制度方面也是如此,1949年日本国铁甫一成立,日本政府就将大量战争退伍军人强塞进来,造成国铁人员一度超过60万人,后来经过数轮裁员也一直维持在40万人上下,直到1980年依然有41.4万人。人员冗余造成国铁的工薪压力与效率低下问题一直非常严重。

  针对国铁发展问题,日本新干线的发起人、第4代总裁十河信二曾委托数名日本著名企业家组成咨询委员会,1963年5月,该委员会提出了一份报告书,推测1970年前后日本国铁的经营状态:营业收入为8189亿日元、营业支出为8117亿日元,毛利仅为72亿日元;但与此同时,铁路站线设施的新建与更新养护却需要每年耗费3300亿至5800亿日元,累计到1970年就会超过2.4万亿日元。事实上到了1971年,国铁累积债务已经超过3万亿日元,撼动日本经济的“灰犀牛”逐渐养成。

  分析原因时,该报告提到了“公共企业体”的“企业性”与“公共性”的矛盾:日本国铁的“公共性”职能使得其运输价格的决定权在国会、是否修建新线的决策权在政府、预算制定需要受到大藏省(财政部与金融管理部门)监督、日常经营也受到运输省的监管,日本国铁的“企业性”、也就是企业作为市场主体的经营能力受到了巨大制约。

  一般认为,日本国铁的巨额债务是建设新干线带来的,但事实上地方铁路线的亏损却更加严重。由于日本国会对新线修建有着决策权,各政治家致力于在自己的选举区修筑铁路(所谓“我田引铁”),而不顾日本国铁的财政能力能否承受这样的负担。1972年,首相田中角荣发起“日本列岛改造计划”,日本国铁为偏远地方修筑的“地方交通线”继续延长,到了1975年,当年“地方交通线”的建设投资为364亿日元,而包括山阳新干线在内的“大都市线”建设投资仅为337亿日元;到1983年,地方交通线出现了4700亿日元的财务亏损,占据全部亏损额的三分之一,然而其运输量只占了国铁运输总量的4.3%。

  战后初期,日本国铁仍占据一定垄断地位,这种来自日本政府的“外部干涉”并没有显出太大危害。但进入到20世纪70年代以后,随着公路、航空、水运等行业大举振兴,同时私营铁路公司通过缩减业务布局获得轻资产、低负债优势,又通过进军房地产开发业、百货业获得超额利润,日本国铁的竞争力下降便更为显著,那么“外部干涉”就会显著妨碍企业发展的灵活性与自主性。到1980年,日本国铁累积赤字已经突破6.5万亿日元。

  日本国铁的巨额赤字严重拖垮了日本财政,1981年3月,日本行政管理厅长官中曾根康弘宣布设立第二次临时行政调查会,随后1982年1月,执政的自民党内设“关于国铁重建的小委员会”,配合行政调查会的工作。到1982年7月,行政调查会向首相铃木善幸提出一份“基本答复”,认为应仿照私营铁路的成功经验,废弃全国性铁路公司,将日本国有铁道公司分拆为6-7个地区性公司。

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